议题设定（英语：Agenda Setting），又称议程设置，是传播学的理论，属于传播效果论的一支。议题设定指大众传播媒介通过报导内容的方向及数量，对一个议题进行强调。在媒体上被强调的议题，与受众心目中所认知的重要议题，有显著的关联，而媒介在这个过程中有重要影响。当媒体报导越多，大众会觉得越重要。
在美国社会学者拉查斯菲（Paul Lazarsfeld（页面存档备份，存于互联网档案馆））提出两级传播理论之后，关于媒介万能的大效果理论受到质疑。此后对于媒介效果的论述偏向中小效果，认为除了大众传播以外，消息来源与阅听人之间要经过一连串中介，媒介因此无法造成态度及行为上最大影响。到了1960年代，美国社会学者克拉伯（Joseph Klapper）更提出媒介效果有限理论，说明媒介只能加强受众既存的态度，而无法改变。而议题设定理论则是将传播理论带回中大效果论。因为这个理论观察到，虽然媒体不一定能造成态度与行为的改变，但却可以有效的影响认知。此理论最早是由Bernard Cohen在1963年提出。这理论指出媒体对一个议题的报导取向及数量，能够影响受众对这议题的重视程度。Bernard Cohen曾说：“媒介也许不能很成功地告诉人们要怎么想（What to think），但它却能很成功地告诉人们该想些什么（What to think about）。”。议题设定理论的正式提出，首见于McCombs和Shaw在1972年于《民意季刊》上发表了《大众传播的议题设定功能》（The Agenda Setting Function of Mass Media），研究1968年美国总统大选，对北卡罗莱州教堂山（Chapel Hill（页面存档备份，存于互联网档案馆））的选民加以研究。结果发现媒介所报导的议题，与选民心中认知的主要议题，有极大相关。
媒介内容影响受众认知，可分为两个面向讨论，一个是媒介议题面，一个是阅听人面。
重要性：媒体认为一项议题有多大的新闻价值。
地理接近性：这项议题是否接近媒介与受众的地理位置。
报导密集程度：这项议题在媒介上曝光的时间长短
议题设定假设媒介从业人员做出的决定会影响国家，如David Weaver所说，议题设定理论认为“媒介长时间地报导少数议题，会让公众认为这些议题会比其他议题还要显著或重要”
暴露时间：阅听人花费多少时间在媒介上。
个人特质：例如生理性别、教育程度、社经地位、所处地理位置与文化等等。
切身性：一项议题与阅听人本身是否有关。
需要引导的需求：阅听人有想要了解一件议题的需求，而该议题通常与阅听人切身相关。因此在这方面也凸显议题设定理论有使用与满足（Use and Gratification）的色彩。
Lang and Lang描述媒介在整个水门事件中所扮演的，就是一个议题建构的过程可分为以下四个步骤：
1.媒介强调某些事件、活动、团体、人物、政治议程。不同的事件需要不同种类和分量的报导来引起民众的注意。媒介的这种初步的强调，会影响民众思想和言谈的种类（what people will think or talk about）。
2.这些被引起注意的事件仍然须要加以整理、贴标签，它们必须与某些问题或民众的关怀联结在一起。媒介在这个阶段可以上下其手，强调其所要强调的事件。
3.媒介将事件或议题与次象征符号（secondary symbols）联结在一起，使得事件或议题成为整个政治生态中的一部分。在这里发生类似“利益集结”的过程，因为并不是每一个议题都有那么明显的政党色彩，但媒介会将之变成利益团体与利益团体间壁垒分明的议题，使议题更具争议性（炒作新闻）。
4.能够明言要求的发言人就在媒体上出现，而且他们之间竞争媒体对他们的注意力，赢方即主导议题的方向。
McCombs 于1977年提出三种议题设定的模式，说明媒体的议题设定效果影响受众的三种主要途径：
知晓模式（Aware Model）：大众媒介上呈现某个主要议题，而受众则注意到了这项议题，也就是0曝光与有曝光的区别。
显著模式（Salience Model）：大众媒介上呈现两项主要议题，而媒体比较强调其中一项，而对另一项议题的曝光较少。
优先模式（Priority Model）：大众媒介上有两项以上的议题，而媒体会对这些议题的重要性加以排列，借此分配曝光时间的比率分配。
所谓议题设定的第二面向（the second level of agenda setting）由McCombs所提出，观察出媒介不仅能够改变议程设置的第一层，即观众对议题的关注力（What to think about），甚至还能告诉他们要如何去思考一件议题（how to think），也就是设置框架（framing）的过程。也就是说，议程设置的第二层通过强调一个事件的某些特征和性质而忽略另外一些来对受众的认知产生影响。Iyengar和Kinder提出的“预示效果”（也称铺垫效果，priming effect）的概念进一步解释了这个过程。预示效果的主要内容是，受众先观察到的现象，会与接下来观察到的现象有产生潜意识的关联，即：以前的信息语境会对新信息的诠释造成影响。而议程设置的第二层正有这样的效果；简言之，例如，不断报导一个政治人物的负面消息，等下次阅听人再看到该政治人物时，会自动将政治人物与该负面消息联想在一起。这一类效果说明了媒介对人类认知有潜意识的影响，会在脑中建构一种联想的模式。
先前讨论的都是公众议题事态的变化，根据预示效果（priming）的概念，议题设定会影响人们评量政治领袖的标准。而Iyengar和Kinder则认为媒介会“预示”群众，或是让阅听人依据从媒介得知的讯息来改变评价政治人物的标准。
媒介到底是“反映”受众认知的重要问题，还是“影响”了受众认知的重要问题？媒介的重要议题与受众心中的重要议题不一定会有显著的关联。
议题设定在概念上与实证上都有所局限：
（1）缺乏理论阐述媒介为何影响民意（2）议题、争议、事件、公众等重要字词都未定义清楚（3）媒介议题和公共议题经常未有精确而具体的测量区分标准
媒介虽然能影响公共议题，但并非无所不能，在以下情况就可能无法设定议题。
